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Francisco Pérez, director de Investigación del Ivie, Rafael Pardo, director de la Fundación BBVA, Lorenzo Serrano, investigador del Ivie y Laura Hernández, economista del Ivie.
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Francisco Pérez, director de Investigación del Ivie, Rafael Pardo, director de la Fundación BBVA, Lorenzo Serrano, investigador del Ivie y Laura Hernández, economista del Ivie. (Foto: BBVA)

El mayor potencial de mejora de los resultados educativos reside en gestionar eficazmente los recursos y garantizar la igualdad de oportunidades

martes 18 de septiembre de 2018, 15:20h
  • El entorno socioeconómico y los recursos de las regiones también son relevantes, aunque el efecto sobre las puntuaciones PISA del mayor gasto por estudiante es reducido: gastar 10.000 euros más por alumno durante su escolarización hasta los 15 años solo añade 1,57 puntos PISA.
  • Los sistemas educativos regionales que incrementan la participación de todos los estudiantes y reducen la influencia del nivel socioeconómico del alumnado obtienen mejores resultados formativos.
  • Aragón, Castilla y León, Galicia y Asturias, pese a tener menores recursos que Cataluña, Madrid y Navarra, se sitúan junto a estas comunidades en el grupo de regiones con mejores resultados educativos.
  • Por el contrario, País Vasco, que cuenta con el mayor presupuesto en educación, desciende al grupo de comunidades con niveles medios de resultados.
  • El gasto público en educación es muy desigual entre comunidades y las diferencias se han acentuado durante la crisis. El gasto público por alumno en el País Vasco es un 63% superior al de Madrid.
  • El gasto de los hogares en educación también es muy heterogéneo por regiones y está influido por la renta de las familias y por el gasto público. En Navarra, la educación representa un 4,5% del gasto total de los hogares, mientras que en Castilla-La Mancha supone el 2,3%.

El gasto público en educación es muy heterogéneo entre comunidades autónomas, con diferencias de 2.824 euros anuales más por alumno en el País Vasco que en Madrid (un 63% más). También son importantes las diferencias en gasto privado, pero su peso en el gasto total es menor. Sin embargo, aunque un mayor gasto tiene un efecto positivo, en el estadio de desarrollo educativo alcanzado en España, la consecución de mejores resultados no depende ya de aumentos generalizados de los recursos económicos destinados a educación, sino del uso hecho de los mismos.

Madrid, Navarra y Cataluña, junto a Castilla y León, Galicia, Aragón y Asturias -pese al entorno socioeconómico menos favorable de las cuatro últimas- superan la media de la OCDE en competencias PISA y forman el grupo de comunidades con mejores resultados educativos. El País Vasco, aunque dispone de mayores recursos, no alcanza la media de la OCDE en competencias PISA y se incluye en el grupo de regiones con resultados intermedios. Algunas autonomías logran mejores resultados con menores recursos y otras, al contrario, hacen menos con más. No se trata, por tanto, solo de gastar más en
educación –aunque tampoco menos- sino de hacerlo de forma eficaz y eficiente.

El gasto en educación es mayoritariamente público en todas las comunidades, pues representa un 75% en el conjunto de España, pero las diferencias regionales en este sentido son importantes. No obstante, los sistemas educativos regionales no se diferencian únicamente por el gasto público por alumno. La heterogeneidad se extiende a las tasas de matriculación en los niveles no obligatorios, el peso del alumnado de los centros privados, la importancia de la educación concertada y la intensidad del apoyo financiero público a la misma.

En general, las regiones con mayor renta por habitante se caracterizan por un mayor gasto de los hogares en educación, un peso mayor de la educación privada, tasas de matriculación más elevadas en los niveles no obligatorios y menor presencia de alumnos provenientes de entornos socioeconómicos desfavorables para el aprendizaje. Por el contrario, en las regiones con menor renta, el gasto en educación de las familias es mucho menor, el porcentaje de alumnos en entornos desfavorables mayor, los retrasos y abandonos tempranos de la educación más frecuentes y las tasas de matriculación en niveles no obligatorios más bajas. En todas las regiones, el gasto público soporta la mayor parte del esfuerzo para compensar los obstáculos que deben superar los alumnos que provienen de entornos socioeconómicos desfavorables, pues los centros públicos atienden a la mayor parte de los mismos, un rasgo que resulta más acentuado en las comunidades con menor renta.

Los sistemas educativos que proporcionan mayor igualdad de oportunidades -es decir, que favorecen la participación de todos los alumnos en los niveles educativos no obligatorios y consiguen reducir la influencia del entorno socioeconómico en los resultados-, también consiguen que sus alumnos demuestren mayores niveles de competencias al final de las etapas de educación obligatoria.

Estos son algunos de los principales resultados de la monografía Diferencias educativas regionales 2000-2016. Condicionantes y resultados, que hoy han avanzado la Fundación BBVA y el Ivie. El trabajo, dirigido por el catedrático y director de investigación del Ivie Francisco Pérez, y los también catedráticos e investigadores del Ivie, Lorenzo Serrano y Ezequiel Uriel, analiza las diferencias y singularidades en el acceso a la educación, los recursos utilizados y los resultados educativos obtenidos en cada región. En la monografía también ha participado el equipo técnico del Ivie formado por Laura Hernández, Silvia Mollá, Juan Pérez y Ángel Soler.

Gasto público y gasto de los hogares

Las notables desigualdades de gasto público en educación de las diferentes comunidades autónomas españolas se han acrecentado durante la crisis. Al partir las regiones de niveles ya dispares, las comunidades con más recursos tuvieron más margen para encajar los ajustes. El gasto dedicado a este servicio creció en el conjunto del país, en términos reales, un 40% durante los años de expansión (2000 a 2009). Después registró una caída del 14% hasta 2014, que fue causante, en parte, de ese aumento de las desigualdades. En los últimos años el gasto público ha frenado su caída, mostrando un crecimiento acumulado del 1,7% entre 2014 y 2016. País Vasco es la autonomía con mayor presupuesto para gasto público en educación, 7.320 euros por alumno en 2016, un 63% más que Madrid, la comunidad que menos gasta, 4.496 euros.

El gasto público en educación por alumno de algunas regiones es impulsado al alza por la mayor intensidad de la demanda de servicios educativos no obligatorios, el mayor nivel de renta de sus hogares, los mayores ingresos de su administración autonómica o la mayor asignación de recursos públicos a esta función. Por el contrario, el gasto público puede verse reducido cuanto menores son los recursos de la comunidad autónoma, mayor el peso de los conciertos educativos y de la educación privada no concertada, y cuanto más se concentra el alumnado en núcleos de población grandes que permiten aprovechar economías de escala en los centros educativos.

El gasto privado desempeña en todas las regiones un menor papel que el público en la financiación de la educación, pero en este ámbito son notables las diferencias territoriales. El gasto de los hogares aumenta con la renta per cápita y es mayor cuando se eleva el porcentaje de población adulta cualificada de la región. Las diferencias de gasto privado por alumno entre comunidades son incluso superiores a las existentes en renta per cápita, porque las familias con mayor renta per cápita y mayor nivel educativo dedican a educación un porcentaje mayor de su gasto total. El gasto de las familias en educación se reduce cuanto mayor es el gasto público por alumno, al cubrir las administraciones una proporción mayor de las demandas.

La crisis ha provocado un aumento del esfuerzo de las familias en educación, lo que ha incrementado las diferencias entre los hogares y el riesgo de desigualdad en las oportunidades educativas. Madrid es la autonomía con mayor gasto de los hogares por alumno para el promedio de los años 2016 y 2017 (1.640 euros), un 57% más que la media nacional, aunque es Navarra la región en la que las familias más esfuerzo realizaron, ya que la educación representa el 4,5% de su gasto total. Por el contrario, en Castilla-La Mancha los hogares gastaron 592 euros en educación por alumno de media en el mismo periodo, un 43% menos que la media nacional, lo que supone un 2,3% de su gasto.

Centros públicos y privados

En todas las regiones la educación en centros públicos es mayoritaria, pero existen grandes diferencias regionales en el peso de los centros privados. En País Vasco y Madrid el alumnado de la enseñanza privada supera el 40%, mientras en Extremadura, Castilla-La Mancha, Canarias, Andalucía, Galicia y Asturias no alcanza el 25%.

El número de alumnos de la educación pública y privada ha crecido durante este siglo en cifras similares (430.000 y 440.000, respectivamente) lo que, dadas sus distintas cifras de partida, representa un incremento en la oferta pública del 7% y del 18% en la privada. Dentro de la privada, destaca el crecimiento de la privada concertada, un 22%, que gana peso en el sistema.

La financiación total por alumno (administración, empresas y hogares) de los centros públicos supera a los privados en todas las regiones, excepto en Cataluña y Madrid. Sin embargo, mientras la financiación por alumno de los centros privados (concertados y no concertados) tiende a crecer (aumentó un 12,7% entre 2009 y 2015), la de los centros públicos se ha ajustado durante la crisis (se reduce un 16,2%).

En la enseñanza pública se observa un amplio abanico de costes por alumno: son más elevados en las comunidades del norte peninsular –con el País Vasco muy destacado- y más reducidos en el resto. También la financiación pública de los centros privados es muy heterogénea entre regiones. Mientras País Vasco o Madrid dedican a conciertos la cuarta parte del gasto público en educación, en Extremadura, Canarias o Castilla-La Mancha este porcentaje no llega al 10%.

El peso de la educación privada no subvencionada y la amplitud de los conciertos determinan la amplia heterogeneidad regional de las estructuras de financiación de la enseñanza privada. En el caso de Extremadura, aunque el peso de la educación privada sea minoritario, la administración pública financia casi el 80% del gasto de estos centros. También en Cantabria, la contribución de la administración pública a la financiación de la enseñanza privada supera el 70%, mientras que no llega al 40% en Madrid, Navarra y Canarias. En estas tres comunidades, y en La Rioja, Cataluña y Aragón, la financiación de la educación privada corresponde mayoritariamente a los hogares, pero en las demás comunidades esa financiación es más pública que privada

La mayor parte del gasto en educación se dedica a pagar al profesorado y el personal que le apoya. Los gastos de personal en los centros públicos superan en todas las comunidades el 86% del presupuesto, mientras que en los centros privados ese porcentaje es más variable (del 85% al 60%), debido en parte al mayor recurso a la externalización de servicios que realizan este tipo de centros, especialmente en Madrid, Navarra, Aragón y Cataluña.

Acceso y aprovechamiento educativo

En España el acceso a la educación es prácticamente universal a partir de los 3 años y obligatoria entre los 6 y los 16 años, pero los porcentajes de matriculación en educación no obligatoria presentan diferencias sustanciales entre comunidades. En educación infantil, hasta los 2 años las tasas de matriculación van desde el 11,8% de Canarias al 51,4% del País Vasco; a los 17 años, en secundaria posobligatoria, del 63,8% en Baleares, al 91,3% en País Vasco; a los 21 años, en educación universitaria, del 15,5% de Baleares hasta el 56,4% de Madrid.

España padece problemas importantes de aprovechamiento del esfuerzo realizado en educación, reflejados en retrasos, repeticiones, abandono temprano y bajas tasas de graduación, que sufren con muy desigual intensidad las distintas regiones. Mientras País Vasco y Cantabria están por debajo de la media europea actual de abandono escolar temprano (7% y 8,9%, respectivamente) y ya han alcanzado el objetivo del 10% fijado para Europa en 2020, en otras comunidades el problema es grave, pues superan el 20% o llegan incluso al 25% (Baleares).

Entorno socioeconómico y resultados educativos

Los entornos favorables para la educación se caracterizan por un nivel de formación alto, una ocupación cualificada de los padres y unos hogares con abundancia de recursos materiales con potencial educativo (libros, ordenadores, conexión a internet). Los entornos desfavorables padecen carencias en estos ámbitos. El entorno socioeconómico de los alumnos y los centros influye en resultados educativos como la probabilidad de repetir curso y las competencias PISA alcanzadas. Se trata de un hecho muy relevante a escala regional, ya que las proporciones de entornos favorables, intermedios y desfavorables son muy distintas entre comunidades. En Andalucía, el 50% de centros se encuentra en entornos educativos desfavorables, mientras que este porcentaje no supera el 10% en Aragón, Cantabria, La Rioja, Navarra, País Vasco, Baleares, Madrid, Galicia y Castilla y León. En sentido contrario los entornos favorables benefician en Madrid al 46% de los centros y en el País Vasco al 33%.

La capacidad de los sistemas educativos regionales de conseguir que los alumnos de entornos desfavorables superen los inconvenientes que de los mismos se derivan es dispar. Castilla y León y Galicia logran los mejores resultados en este sentido. Es decir, en estas comunidades, los resultados educativos son fruto más de las habilidades, voluntad y esfuerzo de los estudiantes y las oportunidades de los sistemas educativos que del nivel socioeconómico de sus familias.

Los alumnos de entornos desfavorables son formados por lo general muy ampliamente en centros públicos, especialmente en Andalucía, Canarias, Extremadura, Murcia y Castilla-La Mancha, mientras que su peso es mucho menor en los centros privados. Así pues, el esfuerzo que requiere compensar esas dificultades recae fundamentalmente sobre los centros públicos. En cambio, el 65% de los centros privados se ubica en entornos favorables, en especial en Castilla-La Mancha (77%), Navarra (75%), Cataluña (74%) y Madrid (72%), una circunstancia que impulsa el mejor rendimiento educativo de sus alumnos.

Los sistemas educativos regionales favorecen la igualdad de oportunidades de manera dispar y eso se plasma en los resultados heterogéneos de los alumnos que se encuentran en entornos desfavorables. Mientras en Castilla y León el 82% de estos alumnos alcanza al menos un nivel 2 en PISA, en Andalucía y Canarias la cifra no llega al 65%.

Determinantes de los resultados educativos

España no destaca por los porcentajes de alumnos que consiguen elevados niveles de competencias PISA, situándose en la media de la OCDE y la UE, y al nivel de Estados Unidos, Francia o Noruega, pero lejos de Singapur, Finlandia o Estonia. Algunas comunidades logran mejores resultados, superando la media, como Castilla y León, que sobresale en ciencias y en comprensión lectora, dimensión en la que también destaca Madrid, mientras que Navarra y La Rioja destacan en matemáticas. Por el contrario, Andalucía, Extremadura, País Vasco, Baleares, Canarias y Murcia obtienen resultados inferiores a los promedios internacionales.

Entre los factores que inciden significativamente en el rendimiento en ciencias –la dimensión más detalladamente analizada en la oleada PISA 2015- destaca haber repetido curso. Esta circunstancia puede recortar hasta 64 puntos las competencias alcanzadas a los 15 años. También condicionan negativamente los resultados cuestiones como ser inmigrante de primera generación o la ansiedad ante los exámenes. Por el contrario, asistir al menos a una clase de ciencias obligatoria a la semana puede mejorar 26 puntos las calificaciones. Otros factores que afectan a los resultados positivamente son el índice socioeconómico favorable de los alumnos y del centro, y las aspiraciones de los alumnos acerca del nivel de estudios que esperan finalizar.

Principales determinantes de la puntuación PISA en ciencias

Es relevante señalar que algunos sistemas educativos regionales tienen impactos positivos y significativos adicionales sobre el rendimiento, más allá de todo el resto de factores considerados. Los mayores efectos positivos son los de los sistemas de Castilla y León, Madrid, Aragón, Navarra o Galicia.

El efecto sobre las puntuaciones PISA del gasto acumulado por estudiante es positivo, pero muy reducido. Dados los niveles de gasto en los que se sitúan todas las regiones españolas, con una media de 70.000 euros acumulados por alumno en el periodo de formación desde los 0 a los 15 años, aumentar en 10.000 euros ese gasto, hasta los 80.000 euros, solo añadiría 1,57 puntos PISA. A la vista del resto de factores que condicionan los resultados, es mucho más importante el potencial de mejora de los mismos que puede conseguirse por otras vías. Lo más importante para mejorar el rendimiento educativo no es gastar más sino gastar mejor, en políticas específicas. Por ejemplo, sería relevante desarrollar políticas eficaces para compensar las desventajas de ciertos grupos de alumnos, orientadas a reducir las repeticiones de curso y el impacto negativo de los entornos socioeconómicos desfavorables sobre ciertos centros. Asimismo, sería deseable identificar los activos –humanos, organizativos, culturales- en los que se apoyan los centros y los sistemas educativos regionales que demuestran mayor eficacia formativa, y difundir sus buenas prácticas. En ese sentido, la descentralización existente en España ofrece una diversidad de resultados que muestra oportunidades de mejora reales y no es adecuadamente aprovechada.

Mejores sistemas

Los factores de entorno y los recursos públicos y privados condicionan los sistemas educativos regionales. En ese sentido, resultan favorables un PIB per cápita superior a la media, unos ingresos públicos elevados, un entorno laboral en el que abundan las ocupaciones cualificadas y unos recursos financieros y humanos por alumno superiores a la media. Estos factores favorecen a comunidades como Navarra, País Vasco, Cataluña y Madrid, que forman el grupo en el que los condicionantes de entorno y recursos resultan más favorables para las actividades educativas.

Sin embargo, esas condiciones más favorables de partida no siempre garantizan unos resultados educativos mejores, pues el aprovechamiento de las oportunidades también es relevante. Mientras que Navarra, Cataluña y Madrid sobresalen y se sitúan en el grupo de comunidades con mejores resultados en cuanto a acceso a la educación, equidad y aprovechamiento, País Vaco queda en el grupo de regiones con resultados intermedios, pese a sus mayores recursos. En cambio, regiones que también se posicionan en el grupo destacado por sus buenos resultados, Aragón, Asturias, Galicia y Castilla y León, no cuentan con un entorno socioeconómico y unos recursos tan favorables como las anteriores. Comunidad Valenciana y Castilla-La Mancha, que se encuentran en el grupo de regiones menos favorables por recursos y entorno, logran mejorar su punto de partida y situarse en una posición intermedia en cuanto a resultados.

Esta clasificación de las comunidades en tres grupos se ha realizado a partir de combinar técnicas de análisis cuantitativas y cualitativas para analizar los condicionantes de entorno y recursos y los resultados educativos. Entre los primeros se analizan variables como el PIB real por habitante, los ingresos públicos por habitante, el porcentaje de trabajadores ocupados en las actividades educativas, y el gasto en educación por habitante menor de 25 años. En el caso de los resultados se han tenido en cuenta factores de acceso, equidad y aprovechamiento como: tasas netas de matriculación en enseñanzas no obligatorias, puntuación en PISA en ciencias, diferencias en puntos PISA de alumnos en entornos más y menos favorables, porcentaje de alumnos de alto y bajo rendimiento o tasa de abandono educativo temprano.

El amplio conjunto de dimensiones del gasto en educación y otras muchas características de los sistemas educativos regionales indican que la heterogeneidad es muy amplia entre los mismos, tanto en lo que se refiere a los recursos como a los resultados. Esa diversidad aconseja no simplificar los diagnósticos a la hora de señalar los problemas, las causas de los mismos y sus posibles remedios, pero la experiencia de algunas regiones que consiguen mejores resultados, en ocasiones con menores recursos, debería servir de estímulo y ejemplo para otras que logran menos con más recursos. Para mejorar los resultados educativos y la igualdad de oportunidades hacen falta cambios organizativos y culturales. Algunas de las claves de las diferencias regionales en eficiencia pueden ser la distinta organización del sistema educativo público, el mix público-privado, los incentivos del profesorado, y la actitud de las familias y el alumnado al participar en las actividades educativas.

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