División de poderes y economía (I)

La división de poderes no es algo que suscite discusiones ni en la calle ni en el transporte público, aunque tiene repercusiones de calado en cuanto al buen funcionamiento de una verdadera democracia; tanto a nivel político como económico.

Según el filósofo Bertrand Russell, “la doctrina de que las funciones legislativa, ejecutiva y judicial deben mantenerse separadas es característica del liberalismo, y surgió en Inglaterra en el curso de la resistencia contra los Estuardos y es claramente formulada por John Locke, por lo menos en relación con los poderes legislativo y ejecutivo”.

Bajo la influencia de Locke, Montesquieu enunció su teoría de división de poderes. Para este jurista, los hombres, por naturaleza, cuando tienen el poder tienden a abusar de él. Por ello, el poder no debería concentrarse en una persona o institución. Propone entonces la distribución del poder legislativo, ejecutivo y judicial en diferentes órganos, creando una balanza de poderes donde cada uno contrarreste y equilibre a los demás.

Para Montesquieu, la unión del poder legislativo y el ejecutivo supone la desaparición de la libertad; se pierde la confianza porque legisladores o gobernantes pueden dictar leyes tiránicas y ejecutarlas ellos mismos. Igualmente, no hay libertad si el poder judicial no está bien separado del poder legislativo -el juez sería legislador, y se podría disponer arbitrariamente de la libertad y la vida de los ciudadanos- y del ejecutivo –el juez podría tener la fuerza de un opresor-.

Por tanto, la concentración absoluta de todos los poderes del Estado en las mismas manos acaba llevando al despotismo. Así, este autor concluye: “Todo se habría perdido si el mismo hombre, la misma corporación de próceres, la misma asamblea del pueblo ejerciera los tres poderes: el de dictar las leyes; el de ejecutar las resoluciones públicas y el de juzgar los delitos o los pleitos entre partidarios”.

En relación con la prosperidad económica, Montesquieu argumenta que evitar los abusos de poder produce tranquilidad en el ciudadano (que se asienta en la opinión de cada uno sobre su propia seguridad). Por tanto, la libertad política de un ciudadano depende de la tranquilidad, y esta tranquilidad crea condiciones de progreso.

La doctrina de la división de poderes se ha consagrado como un principio político básico a respetar en los modelos de gobierno democráticos, constituyendo la médula espinal de la verdadera democracia.

Como vimos en anteriores artículos, la prosperidad económica está condicionada principalmente por las políticas económicas que determinan sus dirigentes, y éstas están condicionadas por los aspectos institucionales. En este sentido, y siguiendo a los economistas Acemoglu y Robinson, podemos ver los efectos que puede tener la designación de miembros afines en el Tribunal, con una contrastación entre los casos de los EE.UU. y Argentina:

1. A) Franklin D. Roosevelt, del Partido Demócrata, fue elegido presidente de los EE.UU. en 1932, en medio de la Gran Depresión. Para contrarrestar esta grave situación, planteó una serie de políticas que se denominaron New Deal. Uno de los pilares básicos de esas políticas era la Ley de Recuperación Industrial Nacional, cuyo Título I fue declarado inconstitucional por sentencia unánime del Tribunal Supremo. Antes de que llegara el fallo del Tribunal, el presidente ya había firmado la Ley de Seguridad Social y la Ley de Relaciones Laborales Nacional -otros de los pilares básicos de sus políticas-, que también tuvieron problemas en el Tribunal Supremo.

Para evitar que el Tribunal Supremo pudiera tumbar algún otro punto básico de su programa político, Roosevelt, en máximos de su popularidad, decidió tomar el control del alto Tribunal: con los argumentos de que la Constitución de los EE.UU. no había otorgado al Tribunal Supremo la facultad de revisar la constitucionalidad de las leyes, de que había que inyectar sangre nueva en los tribunales y de que los jueces del alto Tribunal estaban sobrecargados y era una carga excesiva para los de más edad (justamente los que podían tumbar su legislación, al estar nombrados por presidentes más conservadores de administraciones anteriores), propuso que los jueces se tuvieran que jubilar a los setenta años y que él pudiera nombrar seis jueces nuevos. Esto lo presentó como un Proyecto de Ley de reorganización del Poder Judicial.

La Cámara de Representantes se negó a tratar el Proyecto de Ley de Roosevelt, que luego lo intentó enviándolo al Senado. Finalmente, el Senado decidió enviarlo a un comité para que se volviera a redactar; y así se hizo, quedando todos los elementos de “designación tendenciosa de miembros afines” fuera de la redacción. Con ello, Roosevelt no pudo eliminar las limitaciones que imponía a su poder el Tribunal Supremo (independientemente de esto, las leyes de Seguridad Social y de Relaciones Laborales Nacionales fueron declaradas constitucionales por el Tribunal Supremo).

Este episodio dio la medida de la solidez institucional de los EE.UU. Las cámaras de representantes de ese país comprendieron que, si el presidente podía someter la independencia del poder judicial, eso alteraba el equilibrio de poder del sistema que los defendía del presidente y que garantizaba unas instituciones políticas pluralistas. Por otro lado, cuando en 1945 se interrumpió el tercer mandato de Roosevelt por su muerte repentina, se decidió limitar la duración de la presidencia a dos mandatos; aquí sí convenía limitar la carga de trabajo y, sobre todo, de poder.

1. B) El ejemplo de Argentina nos lleva a que esta lógica de las instituciones pluralistas inclusivas (que fomentan la participación libre de la mayoría de las personas en la economía y ofrecen seguridad de la propiedad privada, un sistema jurídico imparcial, servicios públicos en igualdad de condiciones, libre comercio y seguridad en los contratos) no funciona igual con sociedades que son ampliamente extractivas (propiedades opuestas a las instituciones inclusivas; tienen como objetivo extraer rentas y riqueza de un subconjunto de la sociedad para beneficiar a un subconjunto distinto):

Desde la Constitución argentina de 1853 se creó un tribunal Supremo similar al estadounidense, pero el resto de las instituciones políticas y económicas seguían siendo altamente extractivas. En 1946, Juan Domingo Perón llegó a presidente por elección democrática, justo después de que el Tribunal Supremo declarase inconstitucional un Comité de Relaciones Laborales que había creado el mismo Perón cuando era ministro de trabajo. Tras una intensa campaña de críticas y acusaciones al Tribunal Supremo por parte de Perón, la Cámara de Diputados destituyó a tres de los cinco jueces (el cuarto ya había dimitido). Perón pudo entonces nombrar a cuatro de los cinco jueces, quedando liberado de límites políticos, y ejercer como dictador.

El régimen de Perón fue derrocado por otra dictadura en 1955, pero los presidentes siguieron eligiendo a sus jueces del Tribunal Supremo. Incluso en 1990, después de la primera transición entre dos gobiernos democráticos, el presidente entrante, el peronista Carlos Saúl Ménem, intentó forzar a los miembros del Tribunal Supremo a dimitir; al no conseguirlo, Ménem propuso una ley que, tras ser aprobada por las cámaras, permitió ampliar el Tribunal de cinco a nueve miembros, lo que habilitó al presidente para nombrar a cuatro magistrados y alcanzar su mayoría deseada. Inmediatamente, se volvió a redactar la Constitución para eliminar el límite de mandatos y que el presidente pudiera presentarse de nuevo al cargo; también quiso continuar con reformas constitucionales, pero el crecimiento de su poder personal lo pararon facciones de su propio partido. Hasta la actualidad, se puede observar un suma y sigue, con Argentina atrapada en un círculo vicioso de instituciones extractivas; al igual que la práctica totalidad de los países iberoamericanos. Como muestra, la renta per cápita de Argentina era en 1962 equivalente a la española, mientras que en la actualidad la española duplica a la argentina.

Como es sabido, y aunque, lógicamente, no sólo por esta causa, el desempeño económico de los EE.UU. los mantiene a la cabeza del mundo, mientras que Argentina, a su vez, no levanta cabeza. La división de poderes favorece la existencia de instituciones políticas y económicas pluralistas, con cesión de poderes a amplios segmentos de la población, y hace de freno ante la usurpación del poder por parte de un dictador, una facción del gobierno o un presidente que presume tener buenas intenciones. Por el contrario, el acaparamiento de los tres poderes lleva a la construcción de un régimen totalitario, que favorece unas instituciones extractivas -chuponas con la riqueza de la sociedad- que conducen a la debacle económica.